走在人潮涌動(dòng)的廣州永慶坊，西關(guān)大屋與網(wǎng)紅咖啡店相得益彰；步入古色古香的佛山嶺南新天地，“修舊如舊”的步行街風(fēng)情萬(wàn)種；坐落于深圳福田CBD的文天祥紀念館，讓人看到城中村的新生……

“老城市”離開(kāi)破損的外殼，煥發(fā)新的活力，這是珠三角不少城市正在發(fā)生的故事。這些看似無(wú)關(guān)的畫(huà)面，都有一個(gè)共同的背景——廣東“三舊”改造，即城市更新。

在廣東“三舊”改造協(xié)會(huì )出具的十大典型案例，全部都來(lái)自珠三角。

中國城市化水平突破60%，城市發(fā)展進(jìn)入提質(zhì)增效的關(guān)鍵期。今年3月發(fā)布的“十四五”規劃，明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”。在可預見(jiàn)的將來(lái)，以“三舊”改造為核心的城市更新理念，仍將是中國城市建設的關(guān)鍵詞。

先發(fā)地區的必答題

微觀(guān)經(jīng)濟學(xué)一個(gè)核心理念是資源配置。中國改革開(kāi)放之初，就是實(shí)現了對土地、勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置。

改革開(kāi)放之初，“三來(lái)一補”本質(zhì)上是對土地的優(yōu)化配置——通過(guò)外資和技術(shù)，提高土地GDP產(chǎn)值。

2008年金融危機爆發(fā)，珠三角走到了一個(gè)粗放型發(fā)展模式難以為繼，產(chǎn)業(yè)發(fā)展從量變到質(zhì)變的臨界點(diǎn)。

土地資源的粗放利用，給珠三角帶來(lái)最大的警示，除了加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，更核心的問(wèn)題浮出水面：必須讓土地發(fā)揮更大的價(jià)值。

東南亞人力成本優(yōu)勢凸顯，加上國家層面的戰略預判，促成面對土地資源趨近飽和的廣東，把目光投向了存量用地——舊城鎮、舊廠(chǎng)房、舊農村。

珠三角率先啟動(dòng)“三舊”改造，并非廣東“獨舞”，而是頂層設計與基層創(chuàng )新、外部環(huán)境與內部環(huán)境共同促成的結果。

2008年，廣東省政府和國土資源部合作共建節約集約用地試點(diǎn)示范省，以“三舊”改造為代表的城市更新，是其中的一塊重要內容和政策創(chuàng )新。

通過(guò)“三舊”改造，實(shí)現騰籠換鳥(niǎo)，一來(lái)遵從了產(chǎn)業(yè)發(fā)展從低級向高級的規律，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，實(shí)現產(chǎn)業(yè)轉型升級。另一方面，新增的建設用地，可以加大綠化、公共設施配備，提升城市品質(zhì)。

“摸著(zhù)石頭過(guò)河”

當國家把這個(gè)光榮而艱巨的任務(wù)交給廣東，可謂正當其時(shí)。借助“三舊”改造領(lǐng)域突破，將極大緩解珠三角發(fā)展面臨的空間不足的挑戰。但面臨的困難，也顯而易見(jiàn)。

對舊城、舊廠(chǎng)、舊村的存量用地改造，權屬清晰是實(shí)施改造的前提。然而，大量“三舊”改造用地，屬于歷史用地，沒(méi)用辦理確權登記。加上利益主體眾多，“釘子戶(hù)”阻撓改造推進(jìn)的案例時(shí)有發(fā)生。

佛山作第一個(gè)"三舊"改造試點(diǎn)示范市，組織編制《佛山市“三舊”改造專(zhuān)項規劃（2010—2015）》，成為廣東省最早編制、最早批準、最早實(shí)施的“三舊”改造規劃。

面對“三舊”改造存在政策依據不足、實(shí)施路徑不清晰、成本與收益難以測算等問(wèn)題，珠三角為主的廣東先發(fā)地區，加快“三舊”改造探索步伐。

廣佛商貿城項目前身，是南海大瀝鎮廢舊塑料回收企業(yè)集聚地。通過(guò)土地確權、土地置換、三地整合、集體用地轉為國有用地等方式，加快推進(jìn)片連片集約開(kāi)發(fā)。如今，這里已建成集展貿經(jīng)濟、總部經(jīng)濟、樓宇經(jīng)濟等都市型經(jīng)濟及休閑人居的產(chǎn)、城、人融合的現代商貿區。

回頭看，通過(guò)“三舊”改造，獵德村成為國家中心城市的CBD，永慶坊成為國家級4A景區、佛山廢舊塑料回收企業(yè)集聚地，成為產(chǎn)城融合現代商貿區……看似“一氣呵成”，背后是“摸著(zhù)石頭過(guò)河”，蹚出“市場(chǎng)化”與“法治化”并行，兼顧效率與公平的新路。

數據顯示，2008年至2020年，廣東累計完成舊村莊改造面積20.49萬(wàn)畝。實(shí)施改造后，村集體收入約為改造前的3.4倍，村容村貌也顯著(zhù)提升。

珠三角各城市改造模式雖有不同，但均積極引入專(zhuān)業(yè)的房地產(chǎn)企業(yè)。針對收益分配焦點(diǎn)問(wèn)題，明確集體和國有土地混合改造等具體操作辦法，縮小“工改商”“工改居”與“工改工”項目的收益差，促進(jìn)各類(lèi)項目均衡推進(jìn)。

協(xié)商磨合形成的收益分享機制，實(shí)現多方共贏(yíng)局面，推動(dòng)城市更新的理念從初步探索向全面有機更新，從政府主導到社會(huì )多元主體參與轉變。

因為試點(diǎn)早，成效顯著(zhù)，2013年，國土資源部將廣東“三舊”改造（城市更新）經(jīng)驗向上海、 浙江等10省市推廣，掀起國內城市更新風(fēng)潮。

探索可復制的舊改經(jīng)驗

一項改革探索是否具有呈現，要看成效。從數據上看，廣東“三舊”改造是成績(jì)斐然的。

從產(chǎn)業(yè)升級角度看，啟動(dòng)“三舊”改造以來(lái)，廣東產(chǎn)業(yè)結構調整項目占改造項目總數的53.43％。新增的建設用地，被用來(lái)重點(diǎn)培育新一代電子信息、綠色石化、智能家電、汽車(chē)產(chǎn)業(yè)等戰略性支柱產(chǎn)業(yè)集群，實(shí)現“騰籠換鳥(niǎo)”。

從空間釋放角度看，從2008年至2020年12月底，廣東累計實(shí)施“三舊”改造92.6萬(wàn)畝，新增3130平方公里建設用地，推動(dòng)單位面積上GDP產(chǎn)出從2008年的2.1億元/平方公里，提高到2018年4.6億元平方公里，提高了123％。

與此同時(shí)，為全省提供了城市基礎設施、公益性事業(yè)項目及公共綠地等用地11.58萬(wàn)畝。

亮眼的成績(jì)與可復制的經(jīng)驗，離不開(kāi)形成高質(zhì)量發(fā)展的體制機制。

針對歷史文化街區空間的不同特點(diǎn)，廣州運用“繡花功夫”的精細化設計區別對待，推動(dòng)《廣州市城市更新“混合改造”項目實(shí)施操作指引》《舊城混合改造項目成本核算指引》等一批文件出臺。

如果把目光聚焦珠三角，體制機制的創(chuàng )新更為“震撼”——2009年以來(lái)，珠三角9市就頒布了1598份"三舊"改造相關(guān)文件。

隨著(zhù)2020年，全國“三舊”改造（城市更新）領(lǐng)域首部省級政府規章《廣東省舊城鎮舊廠(chǎng)房舊村莊改造管理辦法》正式通過(guò)，標志著(zhù)廣東舊改法治建設進(jìn)入新階段。

“辦法”現實(shí)意義在于，對舊改規劃、協(xié)議出讓、出讓收入返還補償產(chǎn)權人、土地整合等“三舊”改造的熱點(diǎn)、爭議點(diǎn)問(wèn)題，給出了權威解釋。

十年樹(shù)木。正是因為了廣東前期卓有成效的探索與實(shí)踐，制定了大批法規文件，推動(dòng)“城市更新”這一理念，被正式寫(xiě)入國家“十四五”規劃中。

珠三角“舊改”的啟示

“三舊”改造起步于2008年，當時(shí)這項政策面臨的發(fā)展現實(shí)是，原有“村村點(diǎn)火，戶(hù)戶(hù)冒煙”的粗放型發(fā)展模式難以為繼，迫切要為已經(jīng)積累發(fā)展要素配置新的資源。如今評價(jià)“三舊”改造，不僅解決了當時(shí)迫切想要解決的問(wèn)題，還帶來(lái)許多附加的改革收益。

有人問(wèn)，“三舊”改造帶動(dòng)的城市更新寫(xiě)入“十四五”規劃的底層邏輯是什么？

南方城市智庫認為，在十多年來(lái)的探索實(shí)踐中，珠三角“三舊”改造探索要義在于，厘清了政府與市場(chǎng)的邊界，激發(fā)了開(kāi)發(fā)主體與社區居民的積極性，促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置，撬動(dòng)珠三角龐大的城市更新系統。

究其根本，是廣東立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的有益探索。

從推廣意義看，足夠多的城市類(lèi)型“三舊”改造樣本——既有廣深這樣的特大城市，也有佛山、東莞這樣制造業(yè)底色鮮明的城市，以及珠海這樣“小而美”的城市，經(jīng)驗可復制性顯著(zhù)增強；

其次，為避免把“三舊”改造變成房地產(chǎn)投資，佛山、東莞推出一系列的產(chǎn)業(yè)扶持措施，包括資金獎勵、專(zhuān)項基金 扶持、稅費返還等，有著(zhù)經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗有效“三舊”改造相關(guān)文件支撐。以東莞市為例，多次出臺為“工改工”實(shí)行綠色通道，簡(jiǎn)化審批手續的支持政策。

截至2020年底，廣東累計投入“三舊”改造資金1.95萬(wàn)億元，社會(huì )資本占比穩居86%以上，吸引了包括佳兆業(yè)、華潤置地、萬(wàn)科、卓越等中國百強房企目光，提升了改造的效率，減輕了資金壓力。

發(fā)端于珠三角的“三舊”改造成功案例與可借鑒的文件，深入挖潛中國城鎮化紅利，進(jìn)一步提升了城市的人氣與流量、產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)值，內涵與品質(zhì)，更深刻體現了中國改革的方向——使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的深刻內涵。對于實(shí)現全面小康社會(huì )，目標高質(zhì)量發(fā)展的中國而言，有著(zhù)重要的意義。

如今，廣州通過(guò)統籌推進(jìn)“三舊”（舊城鎮、舊廠(chǎng)房、舊村莊）改造、“三園” 轉型、“三亂”整治等城市更新九項重點(diǎn)工作，走出了超大城市有機更新的路徑。

城市更新，也已經(jīng)被北京、上海、深圳等超大城市列為“十四五”規劃中的一項重要工作。從珠三角走出的市場(chǎng)化與法治化的聯(lián)手，效率與公平兼顧的城市更新，已經(jīng)被一再實(shí)踐與創(chuàng )新，體現了廣東作為改革開(kāi)放排頭兵、先行地、實(shí)驗區的重要價(jià)值。

但我們也應看到，由于城市的重要性、復雜性、生長(cháng)性、多樣性等特質(zhì)，已經(jīng)積累的經(jīng)驗，也需要根據實(shí)際面對的問(wèn)題與挑戰，作出與時(shí)俱進(jìn)相應調整，適應中國城鎮化的偉大歷史進(jìn)程。